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森林法拟修订:以法律形式确认集体林权改革成果

文章来源:中新网
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发布时间:2019-12-20 08:52:18
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  1985年(nian),中国第一部森(sen)(sen)林(lin)(lin)法(fa)正式实施。1998年(nian)、2009年(nian),森(sen)(sen)林(lin)(lin)法(fa)进行了两次修订。

  中共十八大以来(lai),中央高(gao)度重(zhong)(zhong)视林业(ye)建(jian)设(she),强(qiang)调森林是(shi)陆地生态系统(tong)的主体和重(zhong)(zhong)要资源,是(shi)人类生存发(fa)展的重(zhong)(zhong)要生态屏障(zhang);林业(ye)建(jian)设(she)是(shi)事关(guan)经济社会可持(chi)续发(fa)展的根本性问题。

  全国人(ren)大认为,林(lin)业(ye)面临(lin)的(de)形势、任(ren)务和功能定位(wei)已发生根本(ben)性变化,迫切需要对现行森林(lin)法作出相应的(de)修改(gai)完善,为林(lin)业(ye)改(gai)革发展提供法治保障。

  2016年,森(sen)林(lin)法(fa)(fa)第三(san)次(ci)修订被提(ti)上日程,今年6月、10月,十三(san)届全国人大常委会(hui)对《森(sen)林(lin)法(fa)(fa)(修订草案)》进行了两次(ci)审(shen)议。目前,草案已通过(guo)二次(ci)审(shen)议,面(mian)向公众的征(zheng)求意见工作也已结束(shu)。

  在生态保护被(bei)日益重(zhong)视(shi)的(de)当(dang)下(xia),我们该如何(he)认(ren)识森林法的(de)作用?与现行森林法相比,二审草(cao)案有(you)哪(na)(na)些(xie)变化,又有(you)哪(na)(na)些(xie)不足?新京(jing)报就此专访(fang)了中(zhong)国(guo)(guo)法学会环境资源(yuan)法学研究(jiu)会副会长、中(zhong)国(guo)(guo)人民(min)大学法学院(yuan)教(jiao)授周珂,北京(jing)林业大学人文学院(yuan)生态法研究(jiu)中(zhong)心主(zhu)任杨朝霞(xia)。

  适应林业现代化发展和森林保护的要求

  新京报:1985年,中国开始实(shi)施第(di)一部(bu)《森(sen)林(lin)法(fa)》,请问当(dang)时的(de)立法(fa)背景是什么样的(de)?森(sen)林(lin)法(fa)为中国的(de)森(sen)林(lin)保(bao)护发挥了哪些作用?

  周珂:当时是(shi)改(gai)革开放之初,中国(guo)面临的(de)森(sen)林(lin)保护问(wen)题还是(shi)如何把森(sen)林(lin)作(zuo)为(wei)一种自然(ran)资(zi)(zi)源(yuan)、国(guo)有财(cai)产保护。(官方认为(wei))过去(qu)那种以(yi)林(lin)业采伐(fa)为(wei)主,不知道节(jie)约保护的(de)利(li)用(yong)方式会导致森(sen)林(lin)资(zi)(zi)源(yuan)很快被过度消耗。立(li)法重点是(shi)放在资(zi)(zi)源(yuan)保护上。

  森(sen)(sen)(sen)林(lin)法还是起到了一些作(zuo)用(yong),比如,计(ji)划经济下森(sen)(sen)(sen)林(lin)资(zi)源粗放浪(lang)费、以采伐为主的林(lin)业观(guan)逐(zhu)渐改变(bian);另(ling)外,从90年代中后期开始(shi)(shi),国内(nei)开始(shi)(shi)提(ti)出要把(ba)森(sen)(sen)(sen)林(lin)作(zuo)为生(sheng)(sheng)态系统的一部(bu)分来保护(hu),即保护(hu)森(sen)(sen)(sen)林(lin)的生(sheng)(sheng)态功(gong)能(neng),这个观(guan)念在第一次修(xiu)法中得(de)到了体现。与此(ci)前仅把(ba)森(sen)(sen)(sen)林(lin)作(zuo)为一种(zhong)木材产(chan)业资(zi)源保护(hu)相比,后者开始(shi)(shi)强(qiang)调(diao)森(sen)(sen)(sen)林(lin)的调(diao)节(jie)大气质量(liang)、改善(shan)生(sheng)(sheng)活质量(liang)、保护(hu)生(sheng)(sheng)物多样(yang)性等(deng)生(sheng)(sheng)态功(gong)能(neng)。

  新京报:森林(lin)法为(wei)中国的(de)森林(lin)保护发挥了(le)哪些作用(yong)?对于公众来说,该(gai)如何理解森林(lin)法的(de)作用(yong)?

中国法(fa)学(xue)会环境资源法(fa)学(xue)研究会副会长、中国人民(min)大学(xue)法(fa)学(xue)院教(jiao)授周(zhou)珂

  杨朝霞:现(xian)行《森林(lin)(lin)法》的(de)贯(guan)彻实(shi)施,对于保护、培育(yu)和合理利(li)用森林(lin)(lin)资源(yuan),保障和促进生态建设(she)(she)和林(lin)(lin)业发(fa)展,发(fa)挥了(le)重(zhong)要作用。对于公众来说,它维护了(le)林(lin)(lin)农的(de)权益(yi),有利(li)于水(shui)土保持、水(shui)源(yuan)涵养,为公众创造了(le)良好的(de)生态环境(jing),森林(lin)(lin)公园等工程的(de)建设(she)(she),也(ye)为公众提供了(le)优质的(de)观(guan)赏(shang)景(jing)观(guan)。按照法学的(de)理解,森林(lin)(lin)法最终保护的(de),其实(shi)不是森林(lin)(lin),而(er)是与(yu)森林(lin)(lin)有关(guan)的(de)“人”的(de)权益(yi)。

  新(xin)京报(bao):2016年9月(yue),继1998年、2009年两次(ci)修法(fa)后,森林法(fa)第三(san)次(ci)修订提上日程,请问第三(san)次(ci)修法(fa)工作开(kai)展(zhan)的背景是什么样的?

  杨朝霞:随着经济(ji)社会的(de)发展(zhan)和市场经济(ji)体(ti)(ti)制(zhi)不断建立(li)健(jian)全(quan),现行《森(sen)林(lin)(lin)法(fa)(fa)》及其实(shi)施条例已(yi)经不能(neng)完全(quan)适应林(lin)(lin)业现代化发展(zhan)和森(sen)林(lin)(lin)保护的(de)要(yao)求,有必要(yao)对《森(sen)林(lin)(lin)法(fa)(fa)》进(jin)行修(xiu)(xiu)改。首先,2012年以来,生态文明建设(she)上(shang)升(sheng)为国家(jia)战略,对林(lin)(lin)业发展(zhan)提(ti)出了新(xin)的(de)要(yao)求,森(sen)林(lin)(lin)保护也(ye)得到(dao)(dao)了前所未有的(de)重视;其次,林(lin)(lin)权(quan)制(zhi)度改革(ge)以来,取得了“三权(quan)分置”等成(cheng)果,改革(ge)的(de)成(cheng)果最终(zhong)要(yao)体(ti)(ti)现在(zai)法(fa)(fa)律上(shang),否(fou)则(ze)林(lin)(lin)农(nong)权(quan)益可能(neng)会受到(dao)(dao)损害;再者,林(lin)(lin)地破坏(huai)、违法(fa)(fa)采伐等情(qing)况还很严重,而在(zai)中央环保督察背景下(xia),执法(fa)(fa)、追责机制(zhi)已(yi)经发生变(bian)化,这(zhei)些(xie)都要(yao)求法(fa)(fa)律作出调整。总(zong)之,国家(jia)战略对森(sen)林(lin)(lin)功能(neng)的(de)要(yao)求开始(shi)转(zhuan)型,修(xiu)(xiu)法(fa)(fa)就是把这(zhei)种转(zhuan)型确认下(xia)来。

北京林业大学人(ren)文学院(yuan)生态法研究中心主(zhu)任杨朝霞

  2008年(nian)和2013年(nian),《森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法》修改先(xian)后列入两届(jie)全(quan)(quan)国(guo)人(ren)大常委会立法规划。当时的(de)国(guo)家林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)局高(gao)度重视(shi),精心组织(zhi),成(cheng)立了《森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法》修改领导(dao)小(xiao)组,下(xia)设(she)起草小(xiao)组,举全(quan)(quan)局之力,为(wei)《森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法》的(de)修改做了大量工作。然(ran)而,2016年(nian)9月(yue)原国(guo)家林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)局公布《中华(hua)人(ren)民共和国(guo)森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法(2016年(nian)修改征求意见稿)》后,修法工作便没有再(zai)取得实质的(de)进展。究(jiu)(jiu)其原因(yin),可能主要有以下(xia)几点:1.森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法涉及的(de)利益(yi)(yi)关(guan)系(xi)(xi)特别复杂,盘(pan)根(gen)错(cuo)节(jie)。林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)系(xi)(xi)统(tong)(tong)内(nei)部(bu)(bu)(bu)不(bu)(bu)同(tong)职能部(bu)(bu)(bu)门习(xi)惯于(yu)基于(yu)不(bu)(bu)同(tong)的(de)立场和不(bu)(bu)同(tong)的(de)利益(yi)(yi),没有树立统(tong)(tong)一(yi)(yi)(yi)的(de)生(sheng)(sheng)态文明观(guan),林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)系(xi)(xi)统(tong)(tong)内(nei)部(bu)(bu)(bu)就(jiu)修法始终难以形(xing)成(cheng)统(tong)(tong)一(yi)(yi)(yi)的(de)意见;2.林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)系(xi)(xi)统(tong)(tong)法制意识(shi)不(bu)(bu)够,对法律的(de)重视(shi)程度也(ye)不(bu)(bu)够。林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)法制建设(she)的(de)步伐相比于(yu)污染防(fang)治,慢(man)了很多;3.森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法一(yi)(yi)(yi)直由林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)业(ye)部(bu)(bu)(bu)门主导(dao),此前较(jiao)长(zhang)一(yi)(yi)(yi)段时期主要是(shi)(shi)一(yi)(yi)(yi)个“产业(ye)部(bu)(bu)(bu)门”或(huo)“经济部(bu)(bu)(bu)门”,对生(sheng)(sheng)态保(bao)护关(guan)注较(jiao)少,法律人(ren)才特别是(shi)(shi)生(sheng)(sheng)态法专业(ye)人(ren)才匮(kui)乏(fa),立法研究(jiu)(jiu)也(ye)比较(jiao)滞(zhi)后。此外(wai),整个环境法学界,对森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)立法的(de)研究(jiu)(jiu)也(ye)不(bu)(bu)够,大部(bu)(bu)(bu)分(fen)学者(zhe)主要关(guan)注的(de)还是(shi)(shi)环保(bao)领域。这就(jiu)导(dao)致官方和学界对森(sen)(sen)林(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)(lin)法都关(guan)注不(bu)(bu)足,致使(shi)许(xu)多重大问(wen)题至(zhi)今依(yi)然(ran)没有达(da)成(cheng)共识(shi)。

  周(zhou)珂:在我(wo)看来(lai)(lai),本(ben)(ben)次(ci)修法有两个必要性(xing)。首先,从本(ben)(ben)世纪初,国内开始推行集(ji)体(ti)林权(quan)改(gai)革,在不(bu)改(gai)变集(ji)体(ti)森林所有权(quan)的(de)前提下,把经营权(quan)独立出来(lai)(lai),进而(er)衍生(sheng)出了使用(yong)权(quan),这(zhei)些权(quan)利都可以(yi)在市场上流(liu)通。而(er)这(zhei)些改(gai)革成果需(xu)要森林法以(yi)法律形式(shi)确认(ren);另外,2012年(nian)以(yi)来(lai)(lai),森林保护被纳入(ru)到生(sheng)态(tai)文明建设当中(zhong),而(er)生(sheng)态(tai)文明强调“系统性(xing)”、“山水林田湖草一体(ti)化”,森林作为(wei)不(bu)可或缺的(de)要素(su),需(xu)要与(yu)其(qi)他要素(su)结合起来(lai)(lai),体(ti)现生(sheng)态(tai)文明建设的(de)方向,这(zhei)是本(ben)(ben)次(ci)修法提出的(de)一个新任务。

  不只是林业管理法,而是森林管理法

  新京报:此次修法有哪些进步(bu)?

  杨朝霞:总(zong)体(ti)来看,本(ben)次修法(fa)还是(shi)有(you)重(zhong)大进步的(de)(de)(de)。比如放开了(le)计划经济时代(dai)的(de)(de)(de)采(cai)伐(fa)限(xian)额制(zhi)度,将采(cai)伐(fa)限(xian)额的(de)(de)(de)审(shen)批(pi)权(quan)(quan)由国家(jia)林(lin)(lin)业部(bu)门下放到了(le)各省,是(shi)“简政放权(quan)(quan)”的(de)(de)(de)一个表现;对林(lin)(lin)权(quan)(quan)的(de)(de)(de)规(gui)定相对全面(mian)了(le),不再只(zhi)是(shi)林(lin)(lin)业管理(li)法(fa),而是(shi)成为了(le)更全面(mian)的(de)(de)(de)森林(lin)(lin)管理(li)法(fa)。此次修法(fa)以法(fa)律(lv)形式确认(ren)了(le)集体(ti)林(lin)(lin)权(quan)(quan)改革的(de)(de)(de)成果,用专章规(gui)定了(le)森林(lin)(lin)权(quan)(quan)属(shu),我认(ren)为这是(shi)最(zui)(zui)大的(de)(de)(de)变(bian)化(hua),因为产权(quan)(quan)制(zhi)度是(shi)最(zui)(zui)重(zhong)要的(de)(de)(de)经济制(zhi)度和法(fa)律(lv)制(zhi)度。

  此外,草案删(shan)除了(le)(le)现行《森林法》第(di)37条的(de)(de)木(mu)材(cai)检(jian)查(cha)(cha)站制度,总体来(lai)说是(shi)值得赞(zan)同的(de)(de)。一(yi)(yi)方面(mian),由于(yu)现在(zai)农村基础设施建设获得了(le)(le)长足发(fa)展,道(dao)(dao)路(lu)系统十分完善,盗(dao)伐、滥伐分子完全可以不经过木(mu)材(cai)检(jian)查(cha)(cha)站所在(zai)的(de)(de)道(dao)(dao)路(lu),很容易(yi)通过四(si)通八(ba)达(da)的(de)(de)乡(xiang)村道(dao)(dao)路(lu)随(sui)意穿梭,逃脱(tuo)检(jian)查(cha)(cha)。木(mu)材(cai)检(jian)查(cha)(cha)站由于(yu)位置是(shi)固(gu)定(ding)的(de)(de),作(zuo)用(yong)被减缩了(le)(le)很多。另一(yi)(yi)方面(mian),实践中,木(mu)材(cai)检(jian)查(cha)(cha)站滥用(yong)权力的(de)(de)问题(ti)也较(jiao)为严重。因此,删(shan)掉(diao)木(mu)材(cai)检(jian)查(cha)(cha)站制度,尽管短期(qi)会有些问题(ti),但(dan)应该是(shi)可以克(ke)服的(de)(de)。

  另外,森林(lin)资(zi)源(yuan)损害赔偿(chang)(chang)诉讼(song)也有较大修(xiu)改,草案新(xin)增(zeng)了“破坏(huai)森林(lin)资(zi)源(yuan)给(ji)国(guo)(guo)家(jia)造(zao)成重大损失的(de),国(guo)(guo)务院(yuan)自(zi)然资(zi)源(yuan)主(zhu)管部门及其委托(tuo)的(de)有关(guan)部门和地方人民(min)政府可以依(yi)法向人民(min)法院(yuan)提(ti)起(qi)诉讼(song),对责任者提(ti)出(chu)损害赔偿(chang)(chang)要求”的(de)规(gui)定,该规(gui)定有利于国(guo)(guo)有森林(lin)资(zi)源(yuan)的(de)保护。

  新京(jing)报:此(ci)次修法(fa)明确提出国家要“建立(li)森林生态(tai)效(xiao)益补(bu)偿制度”。

  周(zhou)珂:该制(zhi)(zhi)度(du)刚刚提(ti)出(chu)时(shi)(shi),是(shi)作为一种国家(jia)财政(zheng)转移支付的(de)方式存(cun)在的(de),就(jiu)是(shi)针对(dui)贫(pin)困地区(qu),在发生(sheng)(sheng)为保护森(sen)林(lin)(lin)资源(yuan)而(er)“牺牲”部分(fen)经济(ji)(ji)发展成果的(de)情况时(shi)(shi),由上(shang)(shang)对(dui)下给(ji)予的(de)一种补偿(chang)(chang),实(shi)际上(shang)(shang)就(jiu)是(shi)一种救济(ji)(ji)。此次(ci)修法明确(que)提(ti)出(chu)国家(jia)要“建立(li)森(sen)林(lin)(lin)生(sheng)(sheng)态(tai)效益(yi)补偿(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度(du)”。据了解,现行森(sen)林(lin)(lin)法也规定(ding)“国家(jia)设立(li)森(sen)林(lin)(lin)生(sheng)(sheng)态(tai)效益(yi)补偿(chang)(chang)基(ji)金”。

  杨(yang)朝霞:这是(shi)体现(xian)生态(tai)(tai)文明(ming)的(de)(de)一项重(zhong)要制(zhi)(zhi)度,比如,如果生态(tai)(tai)保护限制(zhi)(zhi)了(le)(le)(le)林(lin)(lin)农的(de)(de)权益(yi)(yi)(yi),却没人给(ji)他们补(bu)(bu)偿(chang),这就(jiu)不(bu)是(shi)生态(tai)(tai)文明(ming)了(le)(le)(le)。此次修(xiu)法(fa)虽然重(zhong)提了(le)(le)(le)“森林(lin)(lin)生态(tai)(tai)效益(yi)(yi)(yi)补(bu)(bu)偿(chang)制(zhi)(zhi)度”,但(dan)并不(bu)具体。另一方面,财政(zheng)部在(zai)(zai)(zai)修(xiu)法(fa)过程中(zhong)认(ren)为,生态(tai)(tai)效益(yi)(yi)(yi)补(bu)(bu)偿(chang)的(de)(de)具体范围尚在(zai)(zai)(zai)探(tan)索,对(dui)非国有公益(yi)(yi)(yi)林(lin)(lin)的(de)(de)租赁、赎(shu)买、置换(huan)等(deng),目前仅在(zai)(zai)(zai)福(fu)建(jian)等(deng)个(ge)别省自主开展试点,还存在(zai)(zai)(zai)资金(jin)筹措压力大、增(zeng)加地方政(zheng)府隐性(xing)债务风险(xian)、影响公益(yi)(yi)(yi)林(lin)(lin)划定等(deng)问题,在(zai)(zai)(zai)试点地区充分总结经(jing)验、完善改革(ge)思路(lu)之前,暂不(bu)宜由法(fa)律作出规定。

  新京报:十八大(da)以来,中央高(gao)度重(zhong)视林业建(jian)设(she),强(qiang)调森林是(shi)陆地(di)生态系统的主体和重(zhong)要(yao)资源(yuan),如何(he)评价草(cao)案关于保护森林生态系统方面(mian)的内容?

  周珂:比如按(an)照中央精神,森林(lin)(lin)法应(ying)该突(tu)出(chu)森林(lin)(lin)生态系(xi)统性(xing)保护,即山水林(lin)(lin)田湖草一(yi)体化,但(dan)目前的(de)草案还是(shi)只着眼于(yu)森林(lin)(lin)管理,基本不涉及草的(de)管理。国家林(lin)(lin)草局应(ying)当(dang)林(lin)(lin)草并(bing)重,通过立法体现二者的(de)整合,培育生物多样性(xing)。

  2005年左右,我(wo)去阿拉(la)善地(di)区考察,当地(di)政(zheng)府为了治(zhi)理(li)荒漠化,在贺兰山的一片自然保护区大量植树(shu),造(zao)成附(fu)近大片草原(yuan)缺水,加剧了草原(yuan)退化,后来当地(di)政(zheng)府叫停了植树(shu)运动。

  所(suo)以,我建议法条中增(zeng)加一(yi)个原则(ze):宜(yi)林则(ze)林,宜(yi)草(cao)则(ze)草(cao),林草(cao)互利。否则(ze),在(zai)不(bu)适宜(yi)种(zhong)树的地(di)方造(zao)林,会造(zao)成灾难性后果。

  新京(jing)报:如何(he)评(ping)价(jia)此(ci)次修法(fa)?

  杨朝霞:总体来(lai)看,本次修(xiu)法还是(shi)有重(zhong)(zhong)大(da)进步的(de)(de)(de)(de)。比如放开了(le)计划经(jing)济时代(dai)的(de)(de)(de)(de)采伐限(xian)额制(zhi)度,将采伐限(xian)额的(de)(de)(de)(de)审(shen)批权由国(guo)家林(lin)业部门下放到(dao)了(le)各省;对林(lin)权的(de)(de)(de)(de)规定相对全面了(le),不(bu)再只(zhi)是(shi)林(lin)业管理法,而是(shi)成为了(le)更全面的(de)(de)(de)(de)森林(lin)管理法,规定了(le)森林(lin)权属,我认为这是(shi)最大(da)的(de)(de)(de)(de)变化,因为产权制(zhi)度是(shi)最重(zhong)(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)(de)经(jing)济制(zhi)度和法律制(zhi)度。

  周珂:本次修(xiu)法(fa)取得不少进步,但总体上(shang)修(xiu)改(gai)幅度(du)有(you)限,有(you)很多(duo)内容有(you)待(dai)进一步充实、健(jian)全,这些问题有(you)待(dai)将来在实践中尽(jin)快有(you)针对性(xing)地在立法(fa)中解决。

  新京报记者 张胜坡 编辑 胡杰 校对 付春愔